Le 1er octobre 1945, les États-Unis dissolvent leur service secret. Vingt-trois mois plus tard, ils en créent un autre, la CIA, avec l’interdiction expresse d’agir : elle ne doit que lire, trier, évaluer. Un an après, une directive classée secret l’autorise à renverser des gouvernements — à condition que Washington puisse tout nier.
En 1929, le secrétaire d’État américain Henry Stimson découvre l’existence d’un petit bureau new-yorkais qui déchiffre depuis dix ans les télégrammes diplomatiques étrangers, y compris ceux de pays amis. Il coupe les crédits. Le service ferme. Le motif, tel qu’il le racontera lui-même : entre gentlemen, on ne lit pas le courrier des autres.
La formule est célèbre et elle mérite une précaution. Ce qui est attesté, c’est la décision : le Cipher Bureau disparaît. La phrase, elle, figure dans les mémoires que Stimson publie en 1948, près de vingt ans après les faits, à un moment où il avait complètement changé d’avis. C’est une reconstruction rétrospective, pas une citation d’époque. Reste qu’elle dit quelque chose de juste sur le pays qu’étaient les États-Unis avant 1941 : une puissance qui considérait l’espionnage permanent comme une pratique de vieilles monarchies européennes, indigne d’une république.
Dix-neuf ans séparent cette fermeture de la directive qui autorisera l’agence américaine de renseignement à financer des partis politiques étrangers, à armer des insurgés et à faire tomber des gouvernements élus. Dix-neuf ans, dont un seul, vraiment, a compté.
Un pays qui se méfiait de ses propres espions
La méfiance ne date pas de Stimson. Depuis l’indépendance de 1783, l’idée d’un service secret permanent se heurte à un réflexe politique profond : une police invisible, financée par des fonds que le Congrès ne contrôle pas, ressemble trop à ce contre quoi la révolution américaine s’était faite. Les États-Unis acceptent l’espionnage en temps de guerre et le démantèlent en temps de paix. C’est une règle, pas un accident.
Résultat, à la veille de la Seconde Guerre mondiale : aucun service de renseignement extérieur centralisé. Le travail est éclaté entre l’armée, la marine et le département d’État, chacun collectant pour ses propres besoins, aucun n’étant tenu de partager. Le bureau d’enquête fédéral, créé en 1908 et devenu le FBI en 1935, dispose bien de moyens d’investigation sérieux, mais sa compétence s’arrête aux frontières nationales.
Il faut insister sur ce point, parce qu’il contredit une image répandue. L’idée que l’Amérique aurait toujours eu un service secret puissant est fausse. En 1941, elle n’a même pas d’organe capable de rassembler ce que ses propres administrations savent déjà.
Pearl Harbor : le renseignement existait, personne ne l’avait assemblé
Le 7 décembre 1941, l’aéronavale japonaise détruit l’essentiel de la flotte américaine du Pacifique en une matinée. La commotion est totale. Et la légende s’installe aussitôt : personne ne pouvait voir venir une attaque aussi audacieuse, à six mille kilomètres du Japon.
Ce n’est pas ce que montrent les archives. Des indices existaient — trafic radio japonais, ruptures de routine diplomatique, rapports consulaires, décryptages partiels. Ils étaient dispersés dans quatre ou cinq administrations qui ne se parlaient pas, et aucune structure n’avait pour mission de les rassembler et d’en tirer une conclusion. L’échec de Pearl Harbor n’est pas un échec de collecte. C’est un échec de synthèse.
Une thèse plus radicale circule depuis les années 1940 : Roosevelt aurait su et laissé faire pour entrer en guerre. Elle reste très minoritaire chez les historiens, qui la jugent incompatible avec le désordre documenté des services à cette date. La négligence explique mieux que le complot.
La leçon est tirée vite. À l’été 1942, Roosevelt crée l’Office of Strategic Services et le confie à un avocat new-yorkais, vétéran décoré de 1918, proche de son entourage. L’OSS est ouvertement calqué sur le modèle britannique et il fait une chose entièrement nouvelle en Amérique : il mêle l’analyse et l’action clandestine dans une seule maison. Sabotages, appui aux résistances, infiltration en territoire ennemi d’un côté ; de l’autre, une salle pleine de linguistes, d’universitaires, de journalistes, de psychiatres qui produisent des notes de synthèse. Jusqu’à 13 000 personnes y passeront. Le mélange fonctionne, et il laissera une empreinte durable.
La CIA naît avec les mains liées
L’OSS avait été conçu pour la guerre. La guerre finie, Truman le dissout : la décision prend effet le 1er octobre 1945. Le FBI, qui refusait la concurrence d’un service rival sur le renseignement extérieur, avait poussé en ce sens. La règle américaine s’applique une fois de plus.
Sauf que le monde ne coopère pas. En 1946, les régimes communistes s’installent un à un en Europe centrale, et Truman découvre qu’il reçoit sur son bureau des notes contradictoires venues de trois ministères différents. Il crée en janvier 1946 un premier organe de centralisation, sans moyens propres ; l’expédient tourne court. Il faut une loi. Ce sera la loi de sécurité nationale de 1947, qui réorganise l’ensemble de l’appareil militaire et donne naissance, au passage, à la CIA : première agence américaine de renseignement extérieur en temps de paix.
Voici ce que dit son mandat initial. Recueillir. Trier. Évaluer. Transmettre au président. Rien d’autre. Il n’est nulle part question de renverser quoi que ce soit — l’idée que l’agence aurait été conçue comme une machine à coups d’État ne résiste pas à la lecture du texte. Le premier directeur, un amiral, passe d’ailleurs ses trois années en poste à se plaindre que les services militaires refusent tout simplement de lui communiquer leurs informations. Il doit coordonner et n’a aucun moyen de contraindre. L’agence naît faible, et elle le sait.
Juin 1948 : la directive qui change de nature
Entre-temps, un diplomate américain en poste à Moscou a fourni au gouvernement sa grammaire intellectuelle. Dans un article publié en juillet 1947, il théorise l’endiguement du communisme et défend une idée qui va tout emporter : entre la note diplomatique, trop faible, et la menace nucléaire, inutilisable, il manque un troisième instrument. Une action que le gouvernement puisse mener et, si elle est découverte, désavouer.
Deux événements transforment cette idée en urgence. En février 1948, un coup d’État soutenu par Moscou fait basculer Prague. En juin, l’Union soviétique bloque les accès terrestres à Berlin-Ouest. La perspective d’une Europe qui tombe morceau par morceau cesse d’être théorique.
Le 18 juin 1948, une directive du Conseil de sécurité nationale autorise explicitement l’agence à conduire des opérations clandestines : propagande, guerre économique, action préventive directe, soutien à des groupes armés. Le texte pose une seule véritable condition, et elle est extraordinaire : ces opérations doivent être conçues de telle sorte que le gouvernement américain puisse plausiblement nier toute responsabilité. Le déni n’est pas un effet secondaire. C’est le cahier des charges.
L’application ne se fait pas attendre — elle avait même commencé avant, sur la base d’une directive de décembre 1947. En vue des législatives italiennes d’avril 1948, l’agence finance le parti centriste, imprime des tracts, organise une campagne de lettres depuis les États-Unis, appuie la presse anticommuniste. Le parti soutenu l’emporte. Les historiens s’accordent sur la réalité de l’intervention ; ils s’accordent beaucoup moins sur son poids réel, tant l’Église, l’aide économique américaine et les divisions de la gauche italienne ont pesé de leur côté. À Washington, on n’a pas retenu cette nuance : on a retenu que ça marchait, et que ça coûtait peu.
Téhéran, Guatemala : la méthode devient une routine
La suite s’enchaîne mécaniquement. En juin 1950, l’agence n’a anticipé ni l’offensive nord-coréenne ni, quelques mois plus tard, l’entrée en guerre de la Chine. Son directeur est remplacé en octobre 1950 par un ancien chef d’état-major, ancien ambassadeur à Moscou, homme de poigne. La branche clandestine, elle, ne cesse de grossir.
En août 1953, en coopération avec le service extérieur britannique, l’agence participe au renversement du Premier ministre iranien qui avait nationalisé le pétrole : achat de relais politiques, manifestations financées, campagne de presse, retour du souverain. L’année suivante, au Guatemala, une opération de même facture — une radio clandestine, quelques avions, une poignée d’hommes en armes et une pression diplomatique constante — contraint à la démission un président dont la réforme agraire menaçait les intérêts d’une compagnie fruitière américaine. Le pays entre ensuite dans une guerre civile qui durera jusqu’en 1996 et fera plus de 200 000 morts.
Là encore, il faut distinguer les registres. Que l’agence ait joué un rôle dans ces deux affaires est aujourd’hui attesté, y compris par des documents américains déclassifiés. Ce qui reste discuté, c’est le poids exact de ce rôle : une partie des historiens souligne que le renversement iranien reposait d’abord sur des acteurs locaux — le clergé, l’armée, la cour — que Washington n’a fait qu’aider, tandis que d’autres estiment que sans l’argent et l’organisation venus de l’extérieur, rien ne se serait produit. Le débat n’est pas clos, et il vaut mieux le dire que de trancher à leur place.
Ce que cette année-là a laissé derrière elle
En décembre 1963, quelques semaines après l’assassinat de Kennedy, Truman publie dans un grand quotidien de la capitale une tribune brève et amère. Il y explique qu’il avait créé l’agence pour informer le président, pas pour mener des opérations en temps de paix, et qu’elle est devenue quelque chose qu’il n’avait pas voulu. Les historiens se partagent sur ce texte : les uns y voient la lucidité tardive d’un homme dépassé par sa propre création, les autres une reconstruction commode de la part d’un président qui avait signé, en 1948, la directive qui rendait tout cela possible. Les deux lectures s’appuient sur des documents réels.
Ce que l’épisode montre, en revanche, n’a rien d’ambigu. Un outil conçu pour être niable est un outil conçu pour échapper au contrôle : on ne peut pas demander des comptes sur une opération dont l’existence même doit rester contestable. La faille n’était pas dans les hommes, elle était dans le cahier des charges. Il faudra vingt-six ans, deux commissions d’enquête et une série de scandales pour que quelqu’un à Washington formule le problème dans ces termes.