Le 13 février 1950, un diplomate soviétique quitte le Conseil de sécurité et laisse son fauteuil vide. Quatre mois plus tard, cette absence rend possible l’envoi de troupes en Corée sous drapeau onusien. Pendant toute la guerre froide, ce sera à peu près la seule fois où le Conseil décidera quelque chose — et ce fut par accident.
Il existe une image que les rétrospectives officielles des Nations unies ne montrent jamais : un fauteuil vide. Le 13 février 1950, le Conseil de sécurité refuse de transférer à Pékin le siège permanent attribué en 1945 à la Chine. Le délégué soviétique annonce que son gouvernement ne participera plus aux travaux tant que le représentant de Formose siégera dans la salle. Puis il sort. C’est la politique de la chaise vide, et elle va durer jusqu’au 1er août.
Entre-temps, le 25 juin, la Corée du Nord attaque le Sud. Le Conseil se réunit. Il n’y a personne, dans la salle, pour opposer le veto de Moscou. En quelques jours, un contingent conduit par les États-Unis part combattre sous le drapeau bleu. La seule opération militaire d’envergure décidée par le Conseil de sécurité pendant la guerre froide n’a donc été possible que parce qu’un diplomate boudait.
Tout le reste de la période raconte l’inverse. L’Iran en 1946, la guerre civile grecque, Budapest, Cuba, Prague, le Vietnam : la liste des crises majeures où l’organisation n’a rien décidé est bien plus longue que celle de ses interventions. D’où une question qui n’est pas rhétorique. Le droit de veto était-il le prix à payer pour que l’ONU existe, ou la garantie qu’elle ne servirait à rien ?
Genève 1933 : l’échec que les fondateurs avaient sous les yeux
Pour comprendre le veto, il faut regarder ce que ses inventeurs voulaient éviter. La Société des Nations naît en 1919 d’un pacte adjoint au traité de Versailles, à l’initiative du président Woodrow Wilson. On la présente volontiers comme une utopie naïve punie par la réalité. L’explication est paresseuse : deux causes très concrètes suffisent, et elles sont attestées.
La première tient au texte lui-même. La charte de la SDN ne prévoit aucun système de coercition contre un État délinquant. On peut blâmer, on ne peut pas contraindre. Le Japon envahit la Mandchourie, n’est jamais condamné pour cette agression, et quitte l’organisation en mars 1933. L’Italie de Mussolini rompt à son tour après l’agression contre l’Éthiopie. La seconde cause est plus cruelle encore : Wilson, l’initiateur, n’est jamais parvenu à faire adhérer le Congrès américain à sa propre création. La SDN a passé son existence à parler au nom d’un monde amputé de sa première puissance.
En 1945, à Yalta, Staline, Churchill et Roosevelt confirment la naissance d’une organisation nouvelle. Cinquante pays se réunissent à San Francisco. Deux mois après cette conférence, Hiroshima est détruite par la première bombe atomique opérationnelle : les fondateurs avaient travaillé, sans le savoir, pour un monde qui n’existait déjà plus.
Le veto, prix d’entrée exigé par les vainqueurs
La leçon de 1933 est retenue à moitié. Puisque la SDN est morte de l’absence des grandes puissances, la maison neuve sera bâtie autour d’elles. La France et la Chine sont cooptées parmi les membres permanents du Conseil de sécurité, aux côtés des États-Unis, de l’URSS et du Royaume-Uni. Chacun des cinq reçoit un droit de veto.
Ce n’est pas une subtilité de procédure, c’est la condition de l’accord. Sans le veto, ni Moscou ni Washington ne signaient, et le Congrès américain — celui-là même qui avait refusé la SDN — aurait sans doute recommencé. Le veto est la clause qui garantit à chaque grand qu’aucune décision de l’organisation ne pourra jamais être dirigée contre lui. C’est précisément ce qui la rendra inopérante dès qu’un grand est en cause, c’est-à-dire dans la quasi-totalité des crises de la guerre froide.
La première Assemblée générale s’ouvre à Londres et choisit New York comme siège. Le gratte-ciel d’une quarantaine d’étages sort de terre en 1950, sur un terrain offert par John Rockefeller, financé pour l’essentiel par les États-Unis. Le symbole est lourd : l’organisation mondiale s’installe chez l’un des cinq. Quant au premier secrétaire général, le socialiste norvégien Trygve Lie, il est choisi parce qu’il déplaît le moins possible à Moscou comme à Washington. Candidature de compromis, poste impossible : il finira par démissionner, épuisé par les attaques soviétiques.
1950 : la chaise vide qui envoya des soldats en Corée
Revenons au fauteuil de février 1950. L’absence soviétique est une erreur tactique majeure, et elle produit l’unique précédent d’une ONU capable de faire la guerre. Le contingent envoyé en Corée porte le drapeau des Nations unies ; à la tribune, on rappelle que 53 des 59 membres soutiennent la République de Corée. La Chine réplique en envoyant plusieurs centaines de milliers de volontaires. Le rappel du général MacArthur évite l’extension du conflit, mais il faut attendre 1953 pour un règlement.
La leçon que Washington tire de l’épisode est révélatrice. Comprenant que le miracle ne se reproduira pas, les États-Unis font adopter la résolution dite Acheson, qui confère à l’Assemblée générale des prérogatives équivalentes à celles du Conseil en matière de recours à la force. Autrement dit : puisque le veto bloque la porte principale, on en perce une seconde. La suite montrera que la seconde porte donne surtout sur des discours.
Il faut donc être net sur un point : l’idée que la guerre de Corée fut une action des Nations unies relève de la légende, et l’on comprend pourquoi elle a été forgée. Elle offrait à l’organisation naissante la preuve de sa capacité d’action, et elle offrait aux États-Unis une légitimité multilatérale à peu de frais. En réalité, l’ONU a agi une fois, parce que l’un des cinq avait quitté la table.
Budapest, Cuba, Prague, Saïgon : le catalogue des absences
La toute première crise du Conseil de sécurité est déjà un échec : le refus soviétique d’évacuer le nord de l’Iran. Andreï Gromyko quitte la séance, et l’affaire se règle hors du cadre onusien. La guerre civile grecque se dénoue de la même façon, quand Truman décide d’aider le gouvernement d’Athènes. Le schéma est fixé dès 1946 et il ne bougera plus.
Novembre 1956, Budapest : grâce à son veto, Moscou empêche l’ONU de se mêler des événements de Hongrie. Le gouvernement hongrois répond au secrétaire général que la présence d’observateurs des Nations unies n’est pas justifiée. Il n’y aura pas d’observateurs.
Octobre 1962, Conseil de sécurité, crise des missiles de Cuba. Adlai Stevenson déploie des photographies aériennes et les commente pièce par pièce : les bâtiments où les missiles sont maintenus prêts, une remorque, les camions d’acheminement, les érecteurs qui redressent les engins, les citernes de carburant, les fourgons de commandement. Puis il se tourne vers le Soviétique Valerian Zorine et pose une question fermée : niez-vous que l’URSS ait installé ces missiles, oui ou non ? Zorine renvoie la réponse à plus tard. Stevenson lâche alors une phrase qui traversera le siècle : il est prêt à attendre sa réponse jusqu’à ce que l’enfer gèle. Scène magnifique. Effet pratique sur la crise : nul. Le monde est sauvé par un bras de fer bilatéral entre Kennedy et Khrouchtchev, l’ONU servant de tribune, pas d’instance.
Août 1968, invasion de la Tchécoslovaquie par les armées de cinq pays du pacte de Varsovie : le Conseil est paralysé par le veto, et le représentant tchécoslovaque finit par retirer sa propre plainte, sur instruction de Dubcek. Quant au Vietnam, il n’a jamais fait l’objet d’une discussion ni d’un vote au Conseil de sécurité. Pas d’échec, donc : une absence de dossier. Reçu au siège par le secrétaire général adjoint Ralph Bunche, Martin Luther King repart avec le sentiment très clair de la frustration de la maison.
On peut ajouter, pour l’exemple, la version officielle soviétique sur l’Afghanistan : l’intervention aurait répondu à l’appel du gouvernement de Kaboul. La chronologie la démonte sans discussion possible, puisque l’intervention commence le 24 décembre et que le gouvernement censé avoir appelé n’est formé au plus tôt que le 27.
Suez, Congo, Chypre : agir là où c’était permis
Il serait malhonnête de s’arrêter là, car l’ONU a agi — et parfois très bien — quand aucun des deux Grands n’était directement menacé. Suez en est la démonstration. Nasser nationalise le canal en juillet 1956, les Israéliens s’emparent du Sinaï fin octobre, la demande américaine de condamnation d’Israël se heurte au double veto franco-britannique. Français et Britanniques interviennent le 5 novembre malgré la mise en garde de l’Assemblée générale, puis acceptent un cessez-le-feu sous la double pression des menaces soviétiques et de la colère d’Eisenhower. Le contingent des Nations unies qui remplace leurs forces est accueilli avec enthousiasme par la population égyptienne. Deux membres permanents ont reculé. Cela s’est produit une fois.
Le Congo, lui, use l’organisation jusqu’à l’os. L’indépendance du 30 juin 1960 est immédiatement suivie de la sécession du Katanga de Moïse Tshombé, appuyée par des intérêts miniers belges, puis de menaces soviétiques d’aide à Lumumba, de l’assassinat de Lumumba, enfin de la prise du pouvoir par Mobutu. Dag Hammarskjöld, économiste suédois devenu secrétaire général en avril 1953, refuse de réduire la sécession par la force et multiplie les médiations. Khrouchtchev réclame son départ et son remplacement par une troïka : un Occidental, un représentant du bloc communiste, un représentant du tiers-monde. Autrement dit, le veto jusque dans le bureau du secrétaire général.
Hammarskjöld meurt le 17 septembre 1961 dans un accident d’avion dont les causes restent discutées : les Nations unies elles-mêmes ont rouvert le dossier à plusieurs reprises, sans conclusion définitive, et les historiens ne s’accordent pas. Prudence, donc, sur ce que l’on raconte de cette nuit-là. Quelques jours plus tard, Kennedy monte à la tribune de l’Assemblée générale et déplace la question : un homme est mort, dit-il en substance, mais l’enjeu est la vie de l’organisation.
Chypre, enfin, montre le troisième régime : la routine. Les premiers casques bleus débarquent en 1964 ; dix ans plus tard, la Turquie s’empare par la force de 40 % de l’île. Leur mission n’est pas de régler la question chypriote — cela reviendrait à trancher entre la Grèce et la Turquie, deux membres de l’OTAN — mais de tenir une ligne. Le secrétaire général Kurt Waldheim, diplomate autrichien élu en 1971 dans une relative indifférence, vient les inspecter. Son passé au service des armées hitlériennes ne sera révélé que bien plus tard, longtemps après son élection ; sa responsabilité personnelle reste débattue, mais le fait est là, et il dit quelque chose de la légèreté des procédures de sélection.
Le prix ou la garantie ?
Alors, que conclure ? Ce que le veto n’a pas empêché est réel et mérite d’être compté. L’Assemblée générale adopte en décembre 1948 la Déclaration universelle des droits de l’homme, malgré Vychinski — ancien procureur des procès de Moscou reconverti dans la diplomatie — qui la juge trop bourgeoise sans réussir à la bloquer. L’organisation prend en charge, via l’UNRWA, les 500 000 à 600 000 Palestiniens réfugiés dans les États arabes voisins. Elle accompagne la décolonisation : de 50 membres en 1945, on passe à 60 en 1955, 105 fin 1961, 159 en 1985. Elle inaugure l’arme des sanctions économiques contre la Rhodésie du Sud après la déclaration d’indépendance de sa minorité blanche en novembre 1965, puis contre l’Afrique du Sud de l’apartheid. Ce n’est pas rien : c’est simplement autre chose que la sécurité collective.
Ma conviction, au vu de cette chronologie, est que la question est mal posée. Le veto n’est pas une maladie de l’ONU, c’est son acte de naissance. Il n’a pas été concédé aux grandes puissances : ce sont elles qui ont créé l’organisation autour de lui. Une ONU sans veto n’aurait pas été une ONU plus forte, elle aurait été une SDN de plus, désertée par les États-Unis ou par l’URSS dès la première contrariété. Le prix et la garantie sont la même clause. On a acheté l’existence de l’institution avec sa capacité à contraindre ceux qui comptent.
Reste la légende la plus tenace, celle qui veut que l’ONU ait maintenu la paix pendant la guerre froide. On voit pourquoi elle s’est imposée : il n’y a pas eu de troisième guerre mondiale, et une institution visible attire naturellement le crédit d’un événement qui n’a pas eu lieu. L’explication concurrente est moins flatteuse — la dissuasion nucléaire et la peur réciproque de deux capitales — et elle ne se célèbre pas au mois de septembre à Manhattan.
La suite, on la connaît. L’invasion du Koweït le 2 août 1990 donne l’illusion d’un tournant : Moscou ne se désolidarise pas des Occidentaux, la Chine s’abstient. Mais comme en Corée, ce sont les États-Unis qui mènent les opérations et l’ONU qui prête son drapeau. Puis vient 1992, l’éclatement de la Yougoslavie, la Somalie, le Rwanda, et des casques bleus réduits au rang de spectateurs faute de mandats autres qu’humanitaires. Ce que cette histoire éclaire aujourd’hui n’est pas très confortable : une organisation internationale ne vaut jamais plus que l’accord de ceux qui l’ont fondée. Quand cet accord existe, elle agit vite. Quand il disparaît, elle continue de siéger — ce qui n’est pas la même chose que d’exister.